征地补偿安置争议处理程序的再思考_土地征收律师

征地补偿安置争议处理程序的再思考

来源：土地征收律师网时间：2011-8-26 20:08:59 阅读次数：1274

征地补偿安置争议，是被征地的农民和集体经济组织不服被征土地所在地的市县政府批准的征地补偿安置方案所引发的争议。这是一类典型的因具体行政行为引起的行政争议。按照我国《行政复议法》和《行政诉讼法》的规定，行政争议应当通过行政复议和行政诉讼的法律救济机制处理，不存在对具体行政行为通过二次执法进行处理的纠纷解决机制。征地补偿安置争议作为一种行政争议，其处理路径也不应例外。
　　那么，是否如有的部门所解读的，《实施条例》对征地补偿安置争议作了与法律不一致的处理路径？其实，只要关注一下《实施条例》出台时的法律背景，即使将补偿标准争议理解为征地补偿安置争议，也会发现把裁决理解为二次执法其实在法律上和法理上都不能成立。至于裁决之前的协调，则根本上不构成一项法律救济机制，而裁决则完全可以理解为行政复议的性质。
　　笔者之所以得出这样的结论，不仅基于我国法律救济制度的规定，还基于以下理由：
　　第一，从总体制度框架上看，我国行政复议是对行政系统内部自我纠正错误的法律制度的概括，公民不服具体行政行为申请上级行政机关审查裁决的活动，无论是单行法律法规如何表述，性质上都属于行政复议，而不应当作其他理解。这有建国以来许多行政法律法规的规定作为例证。
　　第二，用语选择上看，《实施条例》对有关行政争议所使用的“裁决”一词，正是当时行政复议的同义表述。《实施条例》制定于1998年，正处于国务院《行政复议条例》施行期间，《行政复议条例》将“行政复议”与“裁决”是作为同一概念加以使用的。《行政复议条例》第四条明确规定：“本条例所称复议机关，是指受理复议申请，依法对具体行政行为进行审查并作出裁决的行政机关。”该条例其他条文还多次出现行政复议机关对行政复议事项作出裁决的表述。
　　第三，从裁决机关看，《实施条例》规定的裁决机关符合当时《行政复议条例》的规定。《实施条例》规定由国务院和省作为裁决机关，这与现行《行政复议法》关于“上一级行政机关管辖原则”不尽一致，但是这一规定却与当时的《行政复议条例》保持一致，因为《行政复议条例》认可单行法律、法规对行政复议管辖所作的具体规定。当然，将裁决界定为行政复议，在《行政复议法》施行后，根据该法第四十一条关于“本法施行前公布的法律有关行政复议的规定与本法的规定不一致的，以本法的规定为准”的规定精神，征地补偿安置争议的行政复议机关需要《行政复议法》的有关规定作出相应调整，即征地补偿安置争议由市县政府的上一级政府依法受理，不再由中央政府作为这类案件的行政复议机关。
　　第四，从法理上讲，法律上使用的“裁决”概念，其性质和含义必须根据其所在法律部门和法律关系的内容来加以界定，不能随意解释。比如，我国《仲裁法》第五十一条中规定的仲裁庭的裁决，实际上是民商事仲裁的性质；又如，原《治安管理处罚条例》第三十九条规定：“被裁决受治安管理处罚的人或者被侵害人不服公安机关或者乡（镇）人民政府裁决的，在接到通知后五日内，可以向上一级公安机关提出申诉，由上一级公安机关在接到申诉后五日内作出裁决；不服上一级公安机关裁决的，可以在接到通知后五日内向当地人民法院提起诉讼”，这同一条规定提到的裁决，根据具体的法律关系就具有两种不同的性质，其中公安机关和乡（镇）政府作出的治安管理处罚裁决属于行政执法的性质，而上级公安机关对治安管理处罚裁决申诉的裁决则属于行政复议的性质；此外，现行《行政复议法》第十四条规定的国务院对不服省部级行政机关具体行政行为申请行政复议案件的裁决，也属于行政复议的性质。可见，由行政机关实施的“裁决”活动，如果是以直接处理相对人权利义务为内容，则应定性为行政执法，如果是以直接处理行政争议为内容，则应归入行政复议的范围。
　　基于以上分析，笔者提出以下建议：
　　（一）尽管通过法律解释方式，明确征地补偿安置争议的处理途径。针对征地补偿安置争议的相对人遭遇的法律困挠，有权机关要尽快根据《行政复议法》和《行政诉讼法》的规定，对《实施条例》第二十五条规定的“裁决”的性质作出符合法律救济体制的相应解释，以澄清各方面的歧见，畅通使征地补偿安置争议的法律救济渠道。具体解释意见是：相对人对有关市县政府批准的征地补偿安置方案不服的，可以申请行政复议，对行政复议决定不服的，可以提起行政诉讼；相对人也可以直接提起行政诉讼。为了充分保障有关相对人的法律救济权利，行政机关在作出征地补偿安置行为时，必须告知相对人依法申请行政复议和提起行政诉讼的权利。
　　（二）有关立法机关要及时研究对征地制度和征地补偿安置制度的修改，除了删除备受争议的补偿安置标准争议的协调裁决内容外，要着重规范市县政府实施征地补偿安置的程序。具体思路是：要根据公开、公平、公正的要求，提高征地补偿安置方面的依法行政水平，从源头上预防和减少行政争议的发生。根据一些学者提出的借鉴英国土地裁决所完善我国征地补偿安置程序的想法，可以考虑改变目前由土地管理部门主导征地补偿安置行为的单方模式，引入补偿安置标准的评估机制和补偿安置措施的公开听证机制，确保补偿安置行为的合法规范，维护相对人的基本权益，同时也相对人进一步寻求法律救济奠定良好的基础。